Ministeri Vapaavuoren puhe ydinvoiman lisärakentamisen periaatepäätöksen täydentämisestä
Julkaistu:
Elinkeinoministeri Jan Vapaavuoren puhe tiedotustilaisuudessa Fennovoiman ja TVO:n periaatepäätöksistä.
Aiemmat lupapäätökset
Pääministeri Matti Vanhasen II hallitus myönsi 6.5.2010 kaksi uutta periaatepäätöstä lisäydinvoiman rakentamiselle. Toinen myönnettiin Teollisuuden Voimalle ja toinen Fennovoimalle.
Eduskunta hyväksyi 1.7.2010 TVO:n periaatepäätöksen Olkiluoto 4 ?ydinvoimalaitosyksikön rakentamisesta äänin 120?72 ja Fennovoiman periaatepäätöksen uuden ydinvoimalaitoksen rakentamiseksi äänin 121-71. Sekä valtioneuvosto että eduskunta katsoivat molempien hankkeiden olevan yhteiskunnan kokonaisedun mukaisia.
Molempiin periaatepäätöksiin liittyy ehto rakentamislupahakemuksen jättämisestä viiden vuoden kuluessa, eli 30.6.2015 mennessä.
Vireillä olevat hakemukset
Fennovoima jätti valtioneuvostolle 4.3.2014 hakemuksen periaatepäätöksen täydentämiseksi uuden laitosvaihtoehdon osalta.
TVO puolestaan jätti valtioneuvostolle 20.5.2014 hakemuksen, jossa pyydettiin periaatepäätöksen täydentämistä asettamalla uusi määräaika Olkiluoto 4 -ydinvoimalaitosyksikön rakentamisluvan hakemiselle. Yhtiö esitti, että lisäaikaa myönnettäisiin viisi vuotta.
Työ- ja elinkeinoministeriö arvioi, konsultoituaan asiasta myös oikeuskansleria, että on hyvän hallinnon periaatteiden ja ydinenergialain hengen mukaista, että kahden samanaikaisesti vireillä olevan periaatepäätöksen täydennyshakemuksen käsittely yhdistetään ajallisesti. Molempien hakemusten osalta uutta relevanttia tietoa on saatu vielä aivan viime viikkoina.
Työ- ja elinkeinoministeriö on nyt saanut esityksensä valmiiksi. Olen asian yhteiskunnallisen merkittävyyden takia keskustellut asiasta ja informoinut tulevasta esityksestäni kaikkia hallituskumppaneita, tasavallan presidenttiä ja keskeisiä oppositioryhmiä.
Vien esitykseni, jonka seuraavaksi käyn läpi, valtioneuvoston käsittelyyn tämän viikon torstaina, 18.9.2014.
Ydinvoiman hyväksyttävyydestä ja roolista energiapaletissamme
Aina kun kyse on ydinvoimasta, on selvää, että keskustelua tullaan käymään jo ydinvoiman hyväksyttävyydestä sinänsä. Elinkeinoministerinä lähden kuitenkin siitä, että kyse on kahden olemassa olevan periaatepäätöksen täydennysprosessista. Eduskunta on tämän keskeisen peruskysymyksen jo ratkaissut vuonna 2010 katsottuaan molempien periaatepäätösten olevan yhteiskunnan kokonaisedun mukaisia. Muutama huomio on kuitenkin paikallaan.
Työ- ja elinkeinoministeriö on prosessin yhteydessä laatinut ydinenergia-asetuksen edellyttämän erityisen selvityksen uuden energiaa tuottavan ydinlaitoshankkeen merkityksestä maan energiahuollolle.
Suomessahan on neljä ydinvoimalaitosyksikköä: kaksi länsirannikolla Eurajoen kunnassa Olkiluodon saarella ja kaksi etelärannikolla Loviisassa. Vuonna 2013 näiden neljän voimalaitosyksikön kokonaistuotanto oli 22,2 terawattituntia, joka vastaa neljäsosaa Suomen sähkönkulutuksesta. Vaikka energian kokonaiskulutus on määrätietoisten ponnistelujen seurauksena laskemassa, yhteiskunnan energiakäytön siirtyminen yhä enemmän sähkön varaan lisää sähkön tarvetta.
Viimeisen viiden vuoden aikana vuotuisesta sähkönhankinnasta 12-20 prosenttia on katettu tuonnilla. VTT:n ja VATT:n selvitysten mukaan uusien ydinvoimalaitosten tuotanto korvaisi ensisijaisesti sähkön tuontia. VTT:n laskelmien mukaan sähkön aluehinta Suomessa olisi vuoden 2035 tietämillä 8-14 ?/MWh edullisempi lisäydinvoiman rakentamisen tilanteessa. Ydinvoimalainvestoinnit kasvattavat VATT:n arvion mukaan kansantalouden investointeja rakennusaikana lähes 2 prosenttia ja kansantuotetta 2020-luvulla noin 0,5 prosenttia. Keskeinen vaikutusmekanismi kansantuotteen kasvulle olisi rakennusaikaisen investointisysäyksen ohella sähkön alhaisempi hinta. Sähkön maltillisempi hintakehitys lisää kuluttajien ostovoimaa ja parantaa viennin hintakilpailukykyä. Pysyväksi lisäykseksi työllisyyteen on arvioitu 0,5 prosenttia, mikä vastaa noin 10 000 työpaikkaa.
Arvioiden mukaan ydinvoiman merkitys kasvihuonekaasujen vähentämisessä on ollut nykyisessä energiapaletissamme merkittävä. Nykyisten ydinvoimalaitosten avulla Suomi on välttynyt lähes 20 miljoonan tonnin kasvihuonekaasupäästöiltä verrattuna siihen, että vastaava määrä sähköä tuotettaisiin kivihiilellä. VTT:n tuoreiden laskelmien mukaan Suomen kasvihuonekaasupäästöjen määrä olisi Suomessa lisäydinvoiman tapauksessa merkittävästi, eli noin 4 % pienempi vuosina 2030 ? 2035 verrattuna skenaarioon, jossa ei olisi lisäydinvoimaa.
Ydinvoimaluvitus prosessina
Ydinvoimalaitoksen rakentamisen luvitusprosessi on tarkkaan säädelty ja johdonmukainen, kolmessa vaiheessa etenevä kokonaisuus. Ensimmäisessä vaiheessa, joka on valtioneuvoston periaatepäätös, yhteiskunnan kokonaisetu ja yhteiskunnallinen hyväksyttävyys punnitaan. Eduskunta ratifioi periaatepäätöksen ? eli käytännössä hyväksyy tai hylkää luvan, mutta ei voi muuttaa sitä. Myönteistä periaatepäätöstä seuraa rakentamislupavaihe, jossa tarkastellaan, että laitos on suunniteltu ja voidaan rakentaa turvalliseksi. Viimeisessä vaiheessa, käyttöluvan myöntämisen yhteydessä varmistetaan, että laitoksen käyttö tulee olemaan turvallista.
Säteilyturvakeskuksella on merkittävä rooli prosessin kaikissa vaiheissa turvallisuuden valvojana. Ydinenergialaissa edellytetään, että ydinenergian käyttö on turvallista, eikä siitä aiheudu vahinkoa ihmisille, ympäristölle tai omaisuudelle.
TVO:n hakemus periaatepäätöksen määräajan jatkamiseksi ja Fennovoiman hakemus periaatepäätöksen täydentämiseksi sekä näiden suhde ydinenergialakiin
Sekä TVO:n että Fennovoiman täydennyshakemukset ovat ainutlaatuisia. Koskaan aiemmin valtioneuvostolta ei ole haettu täydennystä tai määräajan pidennystä voimassa olevaan periaatepäätökseen. Vastaavia tilanteita ei myöskään tunneta nykyisessä ydinenergialaissa tai sen aiemmissa versioissa. Näin ollen ydinenergialaki tai sen perustelut eivät anna juridista ohjeistusta täydennysprosessissa vaadittavista askelmerkeistä.
Koska kyseessä on monestakin tulokulmasta erityisen vakavasti otettava, suuria tunteita herättävä, sensitiivinen kysymys, johon laki ei anna suoraa tulkintaa, TEM päätti molempien periaatepäätösten täydennyshakemusten kohdalla toteuttaa normaalin periaatepäätösprosessin mukaisen menettelyn alusta loppuun. Näin voimme varmistua siitä, että hankkeiden viranomaiskäsittely kestää kaikissa oloissa oikeudellisen läpivalaisun, oli prosessin poliittisluonteinen tulkinta minkälainen tahansa.
TVO:n osalta TEM totesi ympäristönvaikutusarvion (YVA) olevan voimassa, koska hankkeen sisällössä ei ollut tapahtunut muutoksia. Kyse oli vain lisämääräajan hakemisesta.
Fennovoiman osalta hankkeen sisällössä oli tapahtunut oleellisia muutoksia uuden laitostoimittajan myötä. Näin ollen Fennovoiman osalta prosessi oli aloitettava YVA:n päivityksellä.
YVA:n tarkastelujen ohella molemmissa tapauksissa on pyydetty itse periaatepäätösprosessissa lakisääteiset lausunnot, järjestetty kuulemiset ja muutoinkin noudatettu lain edellyttämiä vaiheita. Oikeuskansleria on konsultoitu useaan otteeseen sen varmistamiseksi, että kaikki tapahtuu tiukkaan lain kirjaimen mukaisesti. Tämä on myös molempien yhtiöiden oikeusturvan kannalta oleellinen asia.
Välttämättömät edellytykset
Valtioneuvoston on ennen periaatepäätöksen tekemistä todettava, että suunnitellun ydinlaitoksen sijaintikunta on lausunnossaan puoltanut laitoksen rakentamista, ja että riittävät edellytykset ovat olemassa ydinlaitoksen turvalliselle rakentamiselle. Nämä ovat välttämättömiä edellytyksiä sille, että lupa voidaan myöntää.
Sekä Fennovoiman osalta Pyhäjoki, että OL4:n osalta Eurajoki ovat lausunnoissaan puoltaneet ydinlaitoksen rakentamista.
Esiin ei kummankaan hakemuksen osalta ole tullut seikkoja, jotka osoittaisivat, ettei hakijalla ole edellytyksiä rakentaa ydinlaitosta turvallisesti. TVO:n osalta Säteilyturvakeskus toteaa, ettei se näe estettä TVO:n hakemuksen mukaiselle uuden määräajan asettamiselle rakentamisluvan hakemiseen. Fennovoiman osalta Säteilyturvakeskuksen tekemässä alustavassa turvallisuusarviossa ei ole tullut esiin seikkoja, jotka osoittaisivat, ettei myös uuden laitosvaihtoehdon osalta olisi kaikkia edellytyksiä saada laitosvaihtoehtoa täyttämään suomalaisia turvallisuusmääräyksiä.
- Näin ollen ennakkoedellytykset periaatepäätökseen liittyvälle harkinnalle täyttyvät molempien täydennyshakemusten osalta.
Hankkeiden hyötyjen ja haittojen sekä yhteiskunnan kokonaisedun arviointi
Ydinenergialain mukaan valtioneuvoston todettua ennakkoedellytysten täyttyneen, sen on harkittava periaatepäätöstä yhteiskunnan kokonaisedun kannalta ja otettava huomioon ydinlaitoksesta aiheutuvat hyödyt ja haitat kiinnittäen erityisesti huomiota
1) ydinlaitoksen tarpeellisuuteen maan energiahuollon kannalta
2) ydinlaitoksen suunnitellun sijaintipaikan sopivuuteen
3) laitoksen ympäristövaikutuksiin sekä
4) ydinpolttoaine- ja ydinjätehuollon järjestämiseen.
Suomen energiahuollon kannalta molemmat hankkeet todetaan tarpeellisiksi. Suomen avointen sähkömarkkinoiden toimivuudelle asetettuja tavoitteita ovat sähkön saatavuuden turvaaminen, sähkön hinnan pitäminen kohtuullisena, sähkönhankinnan riittävän omavaraisuuden turvaaminen sekä sähkön tuotannon ympäristövaikutusten pitäminen hyväksyttävinä.
Sähkön kulutuksen arvioidaan tulevaisuudessa kasvavan nykytilanteeseen verrattuna. Selvitysten perusteella vuoden 2035 tilanteessa sähkön kulutus olisi välillä 94 ? 108 terawattituntia. Viime vuonna vastaava luku oli 84 terawattituntia. Lisäydinvoima parantaisi merkittävästi huippukulutuksen aikaisen sähkön tarpeen tyydyttämistä. Se myös auttaisi kustannustehokkaassa kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisessä sekä edistäisi sähkömarkkinoiden toimivuutta ja sähköntuotannon energiaomavaraisuutta.
Myös molempien laitosten sijaintipaikat arvioidaan sopiviksi.
Pyhäjoen Hanhikiven sijaintipaikka on ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä todettu soveltuvaksi uuden ydinvoimalaitosyksikön rakennuspaikaksi. Kaavoitusmenettely Pyhäjoella on jo saatettu päätökseen. Sijaintipaikan sopivuutta uuden ydinvoimalaitoksen rakentamiseen on tarkasteltu toteutetussa ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä. Säteilyturvakeskuksen mukaan Hanhikiven sijaintipaikan olosuhteissa ei ole sellaisia piirteitä, jotka olisivat esteenä hakemuksen AES-2006-ydinvoimalaitosyksikön rakentamiselle.
Eurajoen Olkiluodon sopivuus ydinlaitoksen sijaintipaikaksi arvioitiin ja hyväksyttiin jo nykyisten kahden laitosyksikön rakentamispäätöksen yhteydessä ja uudelleen tehtäessä päätöstä kolmannesta laitosyksiköstä.
Molempien hankkeiden osalta on ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä todettu hankkeesta aiheutuvien paikallisten ympäristöhaittojen jäävän vähäisiksi. Hankkeiden merkittävin vaikutus syntyy jäähdytysvesistä johtuvan sijaintipaikan ympäristön merialueen lämpenemisestä ja tästä johtuvista muutoksista vesiekosysteemissä.
Ydinenergialain mukaisesti ydinvoiman käyttäjät vastaavat kokonaisuudessaan ydinjätehuollon ja käytöstä poiston kustannuksista, viranomaisvalvonnasta aiheutuvista suorista kustannuksista sekä ydinvastuuvakuutuksista. Ydinjätehuolto on keskeinen osa ydinenergian vastuullista käyttöä ja edellyttää pitkäjänteistä suunnittelua ja toteutusta.
Fennovoiman ensisijaisena suunnitelmana on käytetyn polttoaineen loppusijoittamisen toteutus yhdessä muiden suomalaisten ydinjätehuoltovelvollisten kanssa. Valtioneuvosto liitti vuoden 2010 periaatepäätökseen ehdon, jonka mukaan Fennovoiman on päästävä tietyn ajan kuluessa tällaiseen jätehuoltoyhteistyöhön tai aloitettava ympäristövaikutusten arviointi omalle käytetyn polttoaineen loppusijoituslaitokselle. Valtioneuvosto katsoo, että ydinjäte voidaan turvallisesti käsitellä, varastoida sekä loppusijoittaa jo käytössä olevia menetelmiä käyttäen. Tämä kuitenkin edellyttää Fennovoimalta ydinjätehuollon kokonaissuunnitelmaa, jota se on parhaillaan laatimassa.
Myös Olkiluoto 4:n tuottamat ydinjätteet voitaisiin turvallisesti käsitellä, varastoida sekä loppusijoittaa jo käytössä olevia menetelmiä käyttäen. Valtioneuvosto teki nyt voimassaolevan periaatepäätöksen yhteydessä päätöksen loppusijoituslaitoksen rakentamisesta laajennettuna siten, että sinne mahtuisi myös OL 4:n käytetty ydinjäte. Posiva onkin nyt jättänyt valtioneuvostolle erillisen hakemuksen, jossa se hakee päätöstä sille, että mikäli OL4-hankkeen rakentamisluvan jättämiselle myönnetään uusi määräaika, niin siinä tapauksessa myös OL4:ä koskeva ydinjätteen loppusijoituksen periaatepäätös on edelleen voimassa.
- Edellä olevan perusteella voidaan todeta, että myös vaatimukset ydinlaitoksen tarpeellisuudelle maan energiahuollon kannalta, ydinlaitoksen suunnitellun sijaintipaikan sopivuudelle ja laitoksen ympäristövaikutuksille sekä ydinpolttoaine- ja ydinjätehuollon järjestämiselle täyttyvät molempien täydennyshakemusten osalta.
Yhteiskunnan kokonaisetua arvioitaessa tulee kaikkien edellä mainittujen perusedellytysten täyttymisen jälkeen tehdä vielä laaja, entistä pidemmälle viety kokonaisvaltainen punninta. Yhteiskunnan kokonaisedun tarkastelussa ja lopullisen päätösesityksen valmistelussa varsinainen harkinta keskittyi TVO:n ja Fennovoiman täydennyshakemusten osalta eri asioihin johtuen hakemusten perustavanlaatuisesta erosta.
Teollisuuden Voiman periaatepäätös
TVO:n osalta kyse on aikataulusta ? siitä voidaanko hakijalle myöntää lisäaikaa rakentamisluvan hakemiselle ja jos voidaan, kuinka pitkä lisäaika aiemman päätöksen mukaisen viiden vuoden jatkoksi voidaan myöntää. Tähän kysymykseen ei löydy ydinenergialaista juridista ohjausta eikä olemassa ole myöskään aikaisempaa tätä koskevaa tulkintakäytäntöä.
TVO ilmoitti kuluvan vuoden maaliskuussa, ettei sillä ole mahdollisuutta edetä vuoden 2010 periaatepäätöksen edellyttämässä aikataulussa johtuen OL3-laitosyksikön valmistumisen viivästymisestä. Jättäessään hakemuksen, jossa pyydettiin periaatepäätöksen täydentämistä asettamalla uusi määräaika Olkiluoto 4 -ydinvoimalaitosyksikön rakentamisluvan hakemiselle, yhtiö esitti, että lisäaikaa myönnettäisiin viisi vuotta.
Vaikka TVO totesi sekä 20.5.2014 jättämässään hakemuksessa että 31.7.2014 jättämässään selvityksessä selkeästi, että Olkiluoto 4 -ydinvoimalaitosyksikön rakentaminen olisi mahdollista aloittaa vasta Olkiluoto 3 -ydinvoimalaitosyksikön ollessa säännöllisessä sähköntuotannossa sekä Olkiluoto 4 -ydinvoimalaitosyksikön suunnittelu- ja rakentamislupavaiheiden jälkeen, ei yhtiöllä kuitenkaan ollut toimittaa luotettavaa etenemisaikataulua OL3-hankkeen osalta.
TEM pyysi prosessin aikana TVO:lta kahdesti tarkempaa arviota hankkeen etenemisaikataulusta. Tarkempaa arviota ei kuitenkaan saatu. TEM myös kertoi avoimesti yhtiölle näkemyksestään, että TVO:n olisi esitettävä selkeästi alkuperäistä, viiden vuoden määräaikaa lyhyempää lisäaikapyyntöä, mikäli se haluaisi hakemuksensa menestyvän.
Syyskuun alussa TVO sai laitostoimittajaltaan Arevalta uuden aikatauluarvion OL3-valmistumisen osalta. Arevan ilmoittaman aikataulun mukaan OL3 valmistuisi sähköntuotantoon loppuvuodesta 2018. Tämän perusteella TVO arvioi tilannetta uudelleen ja esitti 3. syyskuuta toimittamassaan kirjeessä harkittavaksi, että uusi määräaika OL4:n rakentamislupahakemuksen jättämiselle asetettaisiin maaliskuun 2019 loppuun. Tarvittava lisäaika olisi tämän mukaan kolme vuotta ja yhdeksän kuukautta. TVO:n hallitus toimitti työ- ja elinkeinoministeriön erillisestä pyynnöstä tarkemman selvityksen hankkeen etenemisestä 12. syyskuuta, jossa se viittasi investoinnin toteutumisen osalta yhtiön voimassa oleviin päätöksiin, jotka on esille tuotu alkuperäisessä hakemuksessa sekä 31.7.2014 jätetyssä selvityksessä. Lisäksi yhtiön hallitus totesi selvityksessään, että TVO analysoi tällä hetkellä OL3 aikataulun eri osatehtäviä ja edellytyksiä niiden toteuttamiselle.
Arvioitaessa suhtautumista mahdolliseen lisäaikaan sinänsä sekä erityisesti mahdollisesti myönnettävän lisäajan pituuteen, huomiota tulee TEM:n mielestä kiinnittää ainakin seuraaviin seikkoihin:
1) Ensinnäkin periaatepäätöksen olemassaololla ja päätöksen toteutumisella asetetussa aikataulussa on merkittävä vaikutus sähkömarkkinoiden toimintaan. Ison ydinvoimalaitosyksikön periaatepäätös on omiaan rajoittamaan muun sähköntuotantokapasiteetin lisäämistä ja siksi on tärkeää, ettei synny tilannetta, jossa monia hankkeita on pöydällä samanaikaisesti auki pitkään. Pahimmassa tapauksessa epävarmuus tulevan energiatuotantokapasiteetin rakentumisesta johtaisi siihen, että Suomi tulisi entistä riippuvaisemmaksi tuontisähköstä.
2) Toiseksi olemassa oleva myönteinen periaatepäätös vaikuttaa kilpailutilanteeseen alan toimijoiden välillä. Tästä syystä on vaikea ajatella, että yksittäisellä alan toimijalla voisi kovin pitkään olla hallussaan optio uuden laitoksen rakentamiselle. Tämä näkökulma luonnollisesti korostuu tilanteessa, jossa sekä hankkeen etenemisaikatauluun ja jopa toteutumiseen liittyy paljon erilaisia epävarmuuksia.
3) Kolmanneksi alan toimijoiden kohteleminen tasapuolisesti, päätöksentekoprosessin ennakoitavuuden vaaliminen ja muut hyvän hallinnon periaatteet tulee ottaa huomioon jo lähtökohtaisesti ja erityisesti tämän kokoluokan ratkaisuja tehtäessä.
Sähkömarkkinoiden toimivuuden ja alan kilpailutilanteen turvaaminen sekä hyvän hallinnon periaatteiden kunnioittaminen johtavat TEM:n käsityksen mukaan siihen, ettei alkuperäisen määräajan mittaista, viiden vuoden lisäaikaa hankkeelle voida myöntää.
Huolimatta TVO:n toimittamista lisäselvityksistä, kokonaisarviomme on, että hankkeeseen liittyvien epävarmuuksien vuoksi on mahdotonta luotettavasti arvioida, pystyykö TVO etenemään rakentamisluvan jättämiseen mahdollisen uuden määräajan puitteissa. Viimeisimpienkään selvitysten perusteella TEM myöskään ei ole saanut riittävää varmuutta TVO:n omistajien sitoutumisesta hankkeen toteuttamiseen aiempaa ilmoitusta lyhyemmässä ajassa.
- Kaiken edellä mainitun perusteella esitykseni valtioneuvostolle on, että TVO:n lisäaikapyyntö voimassa olevan periaatepäätöksen jatkamiselle hylätään.
Tässä yhteydessä on hyvä muistuttaa vielä siitä, että vanha periaatepäätös on tällaisesta, täydennyshakemusta koskevasta kielteisestä ratkaisusta huolimatta voimassa kesäkuun 2015 loppuun asti.
Fennovoiman periaatepäätös
Fennovoiman hakemuksessa ei haeta hankkeen toteuttamiselle lisäaikaa, vaan yhtiö kertoo edelleen etenevänsä rakentamisvaiheeseen alkuperäisen, viiden vuoden määräajan puitteissa.
Fennovoiman osalta periaatepäätöksen täydennysprosessi käynnistyi, kun hankkeen laitostoimittajaehdokkaaksi tuli mukaan venäläinen Rosatom VVER-laitosvaihtoehdollaan, jota ei oltu mainittu Fennovoiman alkuperäisessä periaatepäätöshakemuksessa. Sittemmin Rosatom tuli mukaan myös hankkeen omistusrakennetta koskeviin keskusteluihin hankkeessa alusta alkaen mukana olleen saksalaisen E.Onin myytyä kaikki Suomen toimintonsa ja myös osuutensa Fennovoimasta.
Rosatomin tytäryhtiö Rusatom Overseas CJSC haki 3.1.2014 työ- ja elinkeinoministeriölle toimitetulla ilmoituksellaan etukäteistä vahvistusta yritysostolle, jonka tarkoituksena oli hankkia 34 % Fennovoima Oy:n osakekannasta ja määräysvallasta.
Fennovoima jätti valtioneuvostolle 4.3.2014 hakemuksen periaatepäätöksen täydentämiseksi uuden laitosvaihtoehdon osalta.
Fennovoima Oy täsmensi hakemustaan 27.8.2014 uudistetun omistusrakenteen mukaisilla asiakirjoilla sekä YVA-yhteysviranomaisen (työ- ja elinkeinoministeriö) lausunnolla Fennovoiman YVA-selostuksesta.
Fennovoiman periaatepäätöstä koskevan täydennyshakemuksen osalta punninta on keskittynyt erityisesti kahteen seikkaan:
1) laitostoimittajan ja -tyypin vaihtumisen vaikutuksiin, ja
2) hankkeen omistuspohjassa tapahtuneiden muutosten vaikutuksiin.
Ensimmäinen kysymys, laitostoimittajan muutos, on periaatepäätökseen selkeästi ja juridisesti kuuluva prosessi ja näin ollen myös yksiselitteisempi kokonaisuus.
Kuten todettu, Rosatomin AES-2006 laitosvaihtoehto ei ollut arvioitavana Fennovoiman alkuperäisen periaatepäätöshakemuksen yhteydessä. Tästä syystä uudesta laitostekniikasta tehtiin syksyllä 2013 soveltuvuusselvitys, joka toimitettiin Säteilyturvakeskuksen arvioitavaksi.
Säteilyturvakeskuksen lausunnon mukaan AES-2006 ?laitosvaihtoehto täyttää kaikki ne vaatimukset, joita hankkeelle asetetaan periaatepäätösvaiheessa. Myös turvallisuuden osalta STUK arvioi, ettei ole esteitä, etteikö kyseistä laitosyksikköä voitaisi rakentaa turvalliseksi. Fennovoima on laitostoimitussopimuksessa määritellyt vaatimukset laitoksen keskeisille turvallisuus- ja käyttöteknisille suunnitteluratkaisuille ja tulee valvomaan, että näitä vaatimuksia noudatetaan.
TEM totesi hankkeen YVA-menettelyn yhteysviranomaisena, että Fennovoiman YVA-selostus kattaa lainsäädännön sisältövaatimukset ja se on käsitelty säädösten vaatimalla tavalla. TEM edellyttää yhtiöltä lisäselvityksiä ja tarkennuksia muun muassa lämpimän jäähdytysveden vaikutuksista vesistöön, kasvillisuuteen, eliöstöön sekä kalatalouteen. Lisäselvitykset on toimitettava ministeriöön niin, että ne voidaan ottaa huomioon rakentamislupahakemuksessa.
Toinen kysymys yhtiön omistusrakenteesta onkin sitten huomattavasti monimutkaisempi.
Ydinenergialakihan ei suoraan aseta vaatimuksia, ohjeita tai rajoitteita ydinvoimayhtiön omistuspohjalle. Kuten TVO:nkin hakemuksen osalta, ei tältäkään osin käsittelyyn ole saatavissa ohjeistusta ydinenergialaista tai sen perusteluista, eikä omistuspohjaa koskevaa tulkintakäytäntöä myöskään ole olemassa.
Ydinvoimalan rakentaminen on teknisesti vaativa, kallis, korkeaa turvallisuuskulttuuria edellyttävä ja pitkälle aikavälille sijoittuva hanke, jonka toteuttaminen vaatii yhtiön johdolta vahvaa sitoutumista ja vakaata otetta. Koska Suomessa on syystäkin tiukat ja tarkkaan valvotut turvallisuusmääräykset, vaatii hankkeen läpivieminen budjetissa ja aikataulussa yhtiöltä ja sen suomalaiselta omistajakunnalta korkeaa osaamista ja vankkaa asiantuntemusta.
Fennovoima on uusi ydinvoimayhtiö, jolta on edellytetty STUKin lausunnossa osaamisen ja organisaation kehittämistä hankkeen toteuttamiseksi. STUKin käsityksen mukaan yhtiöllä on tarvittava suunnitelma organisaationsa vahvistamiseksi ja toimintajärjestelmänsä kehittämiseksi vaatimusten mukaiseksi hankkeen rakentamislupavaiheeseen mennessä. On kuitenkin syytä korostaa, että hanke edellyttää Fennovoiman organisaatiolta hallinnon vakautta ja osaamisen kehittämistä, minkä tulee heijastua myös sen omistajakuntaan ja governance-malliin. Tästä syystä myös Fennovoiman viime viikolla julkistamat lukuisat merkittävät henkilömuutokset edellyttivät TEM:n osalta erillistä tilannepäivitystä yhtiön organisaation valmiudesta vastata hankkeesta sen edellyttämällä vakavuudella.
Ydinenergialain mukaan lupa ydinenergian käyttöön voidaan myöntää vain Euroopan unionin jäsenvaltion lainkäyttövallan alaiselle luonnolliselle henkilölle, yhteisölle tai viranomaiselle. Sen sijaan omistuspohjan kansallisuudesta ei ole ydinenergialaissa vaatimuksia. Näin ollen omistuspohjaan ja sen kotimaisuusasteeseen liittyvät vaateet periaatepäätöksen täydennyksen yhteydessä ovat luonteeltaan poliittisia ja muualta kuin ydinenergialaista kumpuavia.
On kuitenkin vahvoja perusteita sille, että tällainen poliittinen vaatimus voidaan ja tulee asettaa. Kyse on toisaalta kansallisen edun turvaamisesta, toisaalta hankkeen yleisestä legitimiteetistä.
Periaatepäätösprosessiin kuuluva vaatimus yhteiskunnan kokonaisedun tarkastelusta ja tähän liittyvä ministereiden ja kansanedustajien henkilökohtainen harkinta sen määrittelemiseksi, mahdollistavat teoriassa minkä tahansa poliittisluontoisen vaatimuksen asettamisen hankkeen etenemiselle. Teoriassa voitaisiin siis edellyttää esimerkiksi sitä, että kaikkien omistajien tulee olla vaikkapa pohjoissavolaisia tai oululaisia teollisuusyrityksiä. Käytännössä vaatimusten tulee kuitenkin olla mielekkäitä, päätöksenteon tasapuolisuutta vaalivia sekä suomalaisen oikeusvaltioperiaatteen ja oikeusjärjestelmämme kanssa yhteensopivia. Lisäksi vaatimusten tulee olla sellaisia, että niiden toteutumista voidaan seurata ja valvoa.
Ydinenergia herättää osassa ihmisiä ja osassa puolueita periaatteellista vastustusta, johon ei voida asia-argumenteilla vaikuttaa. Samanaikaisesti se herättää monissa sellaisissakin ihmisissä huolta, jotka suhtautuvat ydinvoimaan myönteisesti. Venäläinen omistus yhdistettynä akuuttiin kansainväliseen tilanteeseen lisää tätä huolta. Tämä on täysin ymmärrettävää ja jaan nämä huolet. Hankkeen hyväksyttävyyden kannalta on siksikin varmistettava se, että laitoksen omistus ja hallinta säilyvät kaikissa olosuhteissa kotimaisella enemmistöllä.
Suomalaista ydinvoimaa rakennetaan suomalaisen yhteiskunnan, elinkeinoelämän ja yritysten tarpeisiin. Olennaista siis on ymmärtää, että suomalaisissa ydinvoimaloissa tuotettu sähkö lähtökohtaisesti myös kulutetaan Suomessa. Suomessa on selkeä poliittinen yhteisymmärrys siitä, että meillä ei rakenneta ydinvoimaa pysyväisluonteiseen vientiin.
Ydinvoimahankkeet toteutetaan kymmenien vuosien tarpeisiin. Vaikka on selvää, että tällainen hanke ei voi olla täysin immuuni päätöksentekohetken kansainvälispoliittiselle tilanteelle, asetettavien vaatimusten tulee kuitenkin ankkuroitua pysyviin, kansallisen edun kannalta olennaisiin tekijöihin. Ukrainan tilanteen kiristyminen on kuitenkin johtanut vielä normaaliakin huolellisemmin punnittuun harkintaan huoltovarmuuden, omavaraisuuden ja turvallisuuden näkökulmista.
On varmasti totta, että tämä hetki ei kansainvälispoliittisesti ole otollisin tälle päätökselle. Suomi on kuitenkin johdonmukaisuutta ja ennustettavuutta korostava, hyvään hallintoon vahvasti uskova oikeusvaltio. Pidän jo tämän takia kunnia-asiana sitä, että päätökset tehdään silloin kun ne ovat pöydällä, eikä silloin kun se on poliittisesti mukavinta. Valtioneuvosto ja eduskunta ovat myös asettaneet molemmille periaatepäätöksille viiden vuoden määräajan. Periaatepäätökset raukeavat 30.6.2015, ellei rakentamislupahakemusta toimiteta tähän mennessä valtioneuvostolle. Tämä määräaika on yksiselitteinen.
Ydinenergialaki edellyttää vaiheistettua etenemistä, joten periaatepäätös pitää olla tehty hyvissä ajoin ennen rakentamisluvan hakemista. Näin varmistetaan, että myös rakentamisvaiheessa yhtiöllä on edellytykset täyttää tiukat turvallisuusmääräykset, joita STUK valvoo. Myös eduskunnalla pitää olla riittävä aika periaatepäätöksen täydennyksen huolelliselle käsittelylle, varsinkin ottaen huomioon eduskunnan lyhyt kevätistuntokausi.
Kansallinen etu edellyttää, että voimme varmistua niiden kriteerien pysyvyydestä, joita päätöksentekohetkellä on haluttu asettaa. Nykymaailmassa, osana Euroopan unionia, meillä ei ole yksittäisen päätöksentekohetken tilannetta lukuun ottamatta mitään laillisia edellytyksiä asettaa suomalaista omistusta eri asemaan kuin muualta EU- ja ETA-alueelta tulevaa omistusta. Vaikka voisimme siis vaatia, että jollakin tietyllä hetkellä puhtaasti suomalainen omistus olisi jollakin tietyllä tasolla, meillä ei ole mitään välineitä, joilla voisimme jatkossa estää tämän omistuksen siirtymisen muualle EU- ja ETA-alueella.
Tämänkään takia ei ole mitään mieltä ryhtyä ? osakas kerrallaan ? arvioimaan, onko esimerkiksi nykyään ruotsalainen SSAB-Ruukki tarpeeksi suomalainen omistaja vai ei. Tämä olisi siinäkin mielessä erikoista, ettei aikaisemmin Fennovoiman hankkeessa 34 % omistuksella mukana ollutta saksalaista E.ON:ia tai useampaa aikaisempaa ruotsalaista omistajaa koettu millään tavalla ongelmallisiksi.
Hyvä on mieltää sekin, että ydinvoimatoimintaa pyörittävä Fortum on julkisesti noteerattu pörssiyhtiö, jonka omistusrakenne muuttuu joka ikinen päivä Helsingin pörssissä.
Ulkomaisten yritysostojen seurannasta annettu laki eli ns. yritysostolaki mahdollistaa sen, että työ- ja elinkeinoministeriö sekä valtioneuvosto voivat erittäin tärkeän kansallisen edun ollessa kyseessä seurata yhtiön omistusrakennetta ja tarvittaessa estää omistuksen siirtymisen kolmansiin maihin. Kotimaiselle omistukselle asetettavat vaatimukset kannattaa siksi jo käytännön syistä sitoa EU- ja ETA-alueista kotoisin olevaan omistukseen, koska se on ainoa omistusrakennetta koskeva reunaehto, jota voi seurata ja valvoa.
Työ- ja elinkeinoministeriö vahvisti päätöksellään 3.3.2014 ulkomaalaisten yritysostojen seurannasta annetun lain mukaisesti yritysoston, jossa Rusatom Overseas CJSC:n omistama RAOS Voima Oy hankki omistukseensa 34 % Fennovoima Oy:n osakekannasta. Työ- ja elinkeinoministeriö on päätöksessään katsonut, että yritysosto ei aiheuta tältä osin erittäin tärkeän kansallisen edun vaarantumista.
Juridisesti Voimaosakeyhtiö SF (VSF) omistaa 66 % Fennovoimasta. Sen omistajista suurin osa on ilmoittanut sitoutuvansa hankkeen jatkorahoitukseen siten, että tällä hetkellä kotimainen omistus on 53,8 prosenttia. Tästä riidanalainen Keskon osuus on 2,9 prosenttia, mitä ilman kotimainen omistus olisi siis tällä hetkellä 50,9 prosenttia.
- Kuten olen useasti aiemmin prosessin yhteydessä todennut, meillä on mielestäni kansallinen intressi edellyttää, että yhtiön omistuksesta selkeä enemmistö on ?kotimaisilla? toimijoilla, eli siis käytännössä toimijoilla, joiden asuin- tai kotipaikka on EU:n tai ETA-maiden alueella.
- TEM:n käsityksen mukaan kotimaisen omistuksen tulee olla vähintään 60 %.
Kysymys on erittäin tärkeästä kansallisesta edusta, jolla varmistetaan maan energiapolitiikan ohjattavuutta ja huoltovarmuutta.
Yritysostolaki mahdollistaa sen, että pienemmätkin muutokset, esimerkiksi EU-ETA ?alueen ulkopuolisen omistuksen nouseminen 34 %:sta 35 %:iin voidaan velvoittaa ilmoitettavaksi ja erikseen hyväksyttäväksi viranomaisilla, mikäli tähän on olemassa erityisiä syitä. Laki mahdollistaa erittäin tärkeän kansallisen edun niin vaatiessa vaikutusvallan siirtymisen seurannan ja rajoittamisen kohteena olevissa yrityksissä. Erittäin tärkeä kansallinen etu on esimerkiksi edellä mainitsemani energiapolitiikan ohjattavuus ja huoltovarmuus.
Maaliskuinen, Rosatomin 34 % yritysostoa koskeva päätös rakennettiin siten, että pienikin lisäys ulkomaisen omistuksen määrässä edellyttää jatkossa lain mukaista uutta vahvistusta, joka haetaan erikseen työ- ja elinkeinoministeriöltä. On siis olennaista ymmärtää, että mikäli hankkeen ulkomaista, eli EU-ETA ?alueen ulkopuolista omistusosuutta halutaan lisätä, on sille aina haettava työ- ja elinkeinoministeriön erillinen hyväksyntä.
TEM seuraa yhtiön omistuspohjaa jatkuvasti sekä hankkeen suunnittelu- että toteutusaikana, ja vielä voimalaitoksen valmistuttua. Mitä vaadittuun 60 prosentin omistusosuuteen tulee, päätösesitys on rakennettu siten, että rakentamislupakäsittelyn yhteydessä arvioidaan, onko yhtiön omistuspohja yhteiskunnan kokonaisedun edellyttämällä tasolla.
Kysymys ei siis ole muodollis-juridisesti sitovasta ehdosta, koska tällaista ehtoa ei ydinernergialaki, eikä muukaan lainsäädäntömme tunne. Kyse on kuitenkin tosiasiallisesti sitovasta, poliittisesta reunaehdosta, jonka eduskunta osaltaan siunaa, mikäli se lopulta hyväksyy Fennovoiman periaatepäätöksen täydennyksen.
Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että valtioneuvosto ei tule antamaan hankkeelle rakentamislupaa, ellei Fennovoiman kotimainen omistus hakuhetkellä ole vähintään 60 prosenttia ja että tämän jälkeen TEM ja valtioneuvosto voivat estää kaikki sellaiset järjestelyt, joissa yhtiön kotimainen omistus vähenisi.
Hankkeen yleisen hyväksyttävyyden vahvistamiseksi lähden lisäksi siitä, että voimaosakeyhtiö SF:n ja Rosatomin välistä osakassopimusta tulisi täydentää niin, että valtioneuvoston tahdon mukainen vähintään 60 prosentin kotimainen omistus turvataan myös sitä kautta aukottomasti.
Fennovoiman kotimainen omistus ei tällä hetkellä ole lähelläkään vaatimaamme 60 prosenttia. Uskon kuitenkin, että kotimainen omistus vielä saadaan kasaan. Tämä ei kuitenkaan ole valtiovallan, vaan ensisijassa suomalaisen elinkeinoelämän tehtävä, jonka vastuulla nyt on muodostaa hankkeeseen riittävä, 60 prosentin kotimainen omistusosuus, jotta hanke voi edetä rakentamislupavaiheeseen.
Tulen siis esittämään valtioneuvostolle, että:
- Fennovoiman hakemus periaatepäätöksen täydentämiseksi hyväksytään,
- Rakentamisluvan saamisen ehdoksi asetetaan vaatimus vähintään 60 prosentin kotimaisesta omistuksesta Yritysostolain edellyttämässä muodossa
- TEM ja valtioneuvosto tämän jälkeen turvaavat kotimaisen enemmistöomistuksen pysyvyyden.
Esitykseni valtioneuvoston päätökseksi
- Yhteiskunnan kokonaisetua koskevan tarkastelun jälkeen olen siis päättänyt esittää valtioneuvostolle, että:
1) Teollisuuden Voiman periaatepäätökselle ei myönnetä jatkoaikaa, ja että
2) Fennovoiman periaatepäätöksen täydennys hyväksytään.
Prosessi etenee siten, että valtioneuvosto käsittelee esitystäni torstain istunnossaan.
Valtioneuvoston käsittelyn jälkeen myönteinen periaatepäätös siirtyy eduskunnan käsittelyyn.
Eduskunta voi joko hylätä tai hyväksyä periaatepäätöksen täydennyksen.
Toivon, että eduskunta pystyy käsittelemään asian syysistuntokauden loppuun mennessä, jotta prosessi voi edetä voimassa olevan periaatepäätöksen asettamassa aikataulussa rakentamislupahakemuksen jättämiseen ensi vuoden kesällä.
Ja vielä lopuksi on syytä muistuttaa, että vanhat, olemassa olevat periaatepäätökset jäävät nyt tehtävistä päätöksistä riippumatta sellaisinaan voimaan.
